Ο όνυξ του λέοντος

Ή
Περί των νέων Οργανισμών των Υπουργείων

«Εξ όνυχος τον λέοντα»

(αρχαιοελληνική παροιμιακή φράση)

Η Πολιτική Σχεδίαση Έκτακτης Ανάγκης, σύμφωνα με το θεμελιώδες νομοθέτημα που την διέπει στην χώρα μας (Ν. Δ. 17/1974) είναι «…η σχεδίασις και ο προγραμματισμός ο αναφερόμενος εις την οργάνωσιν, προπαρασκευήν και κινητοποίησιν των Πολιτικών Δυνάμεων προς επιβίωσιν εν πολέμω ή την αντιματώπισιν εκτάκτων εν ειρήνη αναγκών, και συμβολήν αυτών εις την Εθνικήν Άμυναν…». Για την υλοποίηση αυτής της πολιτικής ιδρύθηκαν σχετικές διευθύνσεις στα Υπουργεία και Τμήματα στις Νομαρχίες. Σήμερα εξακολουθούν να υφίστανται οι Διευθύνσεις ΠΑΜ-ΠΣΕΑ στα Υπουργεία και Τμήματα σε Αποκεντρωμένες Διοικήσεις και Περιφέρειες, καθώς και Γραφεία στις Περιφερειακές Ενότητες.

Από το 1974 κύλησε πολύ νερό στο αυλάκι και εν τω μεταξύ διαμορφώθηκε στην χώρα η δημόσια πολιτική της Πολιτικής Προστασίας (Ν. 3013/2002), η οποία καλύπτει τις έκτακτες ανάγκες στον καιρό της ειρήνης. Για την υλοποίησή της ιδρύθηκε η Γενική Γραμματεία Πολιτικής Προστασίας και υπάρχουν σχετικές Διευθύνσεις στις Περιφέρειες. Η πρόβλεψη για ίδρυση διευθύνσεων Πολιτικής Προστασίας σε κάθε Υπουργείο δεν υλοποιήθηκε, πλην του Υπουργείου Αγροτικής Ανάπτυξης.

Έχουμε έτσι στην χώρα μας το διεθνές παράδοξο (βλέπε σχετική μελέτη μας με τίτλο «Διαχείριση Καταστάσεων Έκτακτης Ανάγκης, ολιστική πρόταση αναδιάρθρωσης των πολιτικών Σχεδίασης Έκτακτης Ανάγκης (ΠΣΕΑ) και Πολιτικής Προστασίας, περιοδικό «Επιθεώρηση Διοικητικής Επιστήμης», τ. 19, 2013, εκδόσεις Σάκουλα) του διαχωρισμού των πολιτικών και των διοικητικών δομών έκτακτης ανάγκης σε οιονεί «πολεμικές» και «ειρηνικές». Ταυτόχρονα οι δομές ΠΑΜ-ΠΣΕΑ υφίσταντο εδώ και πολλά χρόνια συστηματική απαξίωση, στερούμενες σύγχρονου θεσμικού πλαισίου, κρίσιμων υποδομών και χρησιμοποιούμενες είτε ως «αποθήκες» ανεπιθύμητων ή προβληματικών υπαλλήλων είτε ως μηχανισμοί καταστολής κρίσιμων απεργιακών κινητοποιήσεων.

Στο πλαίσιο της διοικητικής μεταρρύθμισης που επαγγέλθηκαν οι Κυβερνήσεις της εποχής των Μνημονίων, εκδόθηκαν πρόσφατα οι νέοι Οργανισμοί πολλών Υπουργείων, μεταξύ των οποίων και του Υπουργείου Εσωτερικών. Ο γράφων επιχείρησε για αμιγώς υπηρεσιακούς λόγους να κατανοήσει την νέα δομή της ελάχιστης (από πλευράς σημασίας που της αποδίδεται) νέας υπηρεσίας ΠΣΕΑ και τον ρόλο της. Πρόκειται για το άρθρο 12 του Π. Δ. 105/2014 «Οργανισμός Υπουργείου Εσωτερικών» και τα εξαχθέντα συμπεράσματα κατά πολύ υπερβαίνουν την απλή περιγραφή ενός Οργανισμού.

Συγκεκριμένα διαπιστώθηκαν τα ακόλουθα:

1.      Η Διεύθυνση ΠΑΜ-ΠΣΕΑ του Υπουργείου Εσωτερικών υποβαθμίζεται σε Τμήμα. Οι συνέπειες μπορούν να είναι οι ακόλουθες:

1.1.   Υποβαθμίζεται το εντός του Υπουργείου κύρος της οργανικής μονάδας, με αποτέλεσμα, ιδίως στο πλαίσιο της ελληνικής διοικητικής κουλτούρας, να υποβαθμισθεί περαιτέρω η δυνατότητα παρέμβασής της τόσο σε υπηρεσιακό όσο και σε πολιτικό επίπεδο, να μην έχει την δυνατότητα να μετέχει σε κρίσιμες διϋπηρεσιακές συσκέψεις, να έχει ελλειπή ενημέρωση σε θέματα χάραξης πολιτικής, τα οποία τυχόν άπτονται του αντικειμένου της κλπ

1.2.   Τίθεται εν αμφιβόλω η δυνατότητα της υπηρεσίας να διατηρεί γραμματειακή λειτουργία, δηλαδή

1.2.1.      Να εκδίδει ακριβή αντίγραφα εγγράφων, η σύνταξη και η διακίνηση των οποίων γίνεται βάσει του Εθνικού Κανονισμού Ασφαλείας και, ως εκ τούτου, δεν μπορεί να γίνει σε καμία από τις λοιπές γραμματείες του Υπουργείου.

1.2.2.      Να τηρεί το δικό της Αρχείο, ιδίως το Υπαρχείο εθνικών διαβαθμισμένων υλικών και εγγράφων.

2.      Τα προσόντα του δυναμένου να αναλάβει την σχετική θέση ευθύνης υποβαθμίζονται, με την εισαγωγή της δυνατότητας ανάληψής της από υπάλληλο κατηγορίας ΤΕ, ενώ δεν γίνεται καμία μνεία για πρότερη εκπαίδευσή του στην Σχολή Εθνικής Άμυνας, στην Σχολή ΠΣΕΑ του Υπουργείου Δημόσιας Τάξης & Προστασίας του Πολίτη ή έστω για πείρα σχετική με το αντικείμενο.

3.      Έχει απαλειφθεί κάθε αναφορά στην οριζόντια αρμοδιότητα εποπτείας επί των Αυτοτελών Τμημάτων και των Γραφείων ΠΣΕΑ των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων και των Περιφερειών και Περιφερειακών Ενοτήτων, γεγονός που θέτει εν αμφιβόλω α) την δυνατότητα συμμετοχής εκπροσώπου μας στο έργο των Μικτών Επιτελικών Επιτροπών, β) την καθημερινή σχεδόν ενασχόλησή μας με την παροχή οδηγιών και κατευθύνσεων στις οργανικές αυτές μονάδες, γ) την δυνατότητα εξουσιοδότησης των οριζομένων Γενικών Γραμματέων Αποκεντρωμένων Διοικήσεων και των αιρετών Περιφερειαρχών, προκειμένου αυτοί να προβαίνουν στην εξουσιοδότηση των υπ’ αυτούς υπαλλήλων και δ) τον επιτελικό μας ρόλο τόσο σε Ασκήσεις όσο και σε τυχόν πραγματικές καταστάσεις, ρόλος ο οποίος προκύπτει, πέρα από τις διατάξεις του Ν. Δ. 17/1974, και από το σύνολο των Σχεδίων ΠΣΕΑ.

4.      Επεκτείνεται ο ρόλος της νέας οργανικής μονάδας και στον καιρό της ειρήνης, σε αντίθεση με την κείμενη νομοθεσία τόσο για την Πολιτική Σχεδίαση Έκτακτης Ανάγκης, όσο και για την Πολιτική Προστασία. Πρόκειται για άποψη που ο υπογράφων συμμερίζεται και έχει επιστημονικά τεκμηριώσει, αλλά η οποία προϋποθέτει την ριζική αλλαγή του ισχύοντος θεσμικού πλαισίου και του δόγματος της χώρας για τις έκτακτες ανάγκες, με νομοθετική πρωτοβουλία του Υπουργείου Εθνικής Άμυνας (για την ΠΣΕΑ) και του  Υπουργείου Δημόσιας Τάξης & Προστασίας του Πολίτη (για την Πολιτική Προστασία), αλλά και του συνόλου της εθνικής σχεδίασης και για τις δύο πολιτικές. Μάλιστα αυτή η επέκταση αρμοδιοτήτων και ρόλου έρχεται σε ευθεία αντίθεση με την οργανωτική και επιχειρησιακή υποβάθμιση της υπηρεσίας μας με το ίδιο νομοθέτημα.

5.      Ειδικότερη, αλλά πολύ σημαντική έκφανση της επέκτασης αρμοδιοτήτων, ως άνω, αποτελεί η διάταξη της παραγράφου (αη), η οποία καθιστά την υπηρεσία μας υπεύθυνη για «Τη μέριμνα για την παρακολούθηση και εφαρμογή των διατάξεων των κανονισμών ασφαλείας», αντί του ορθού που είναι η αρμοδιότητα για την εφαρμογή του Εθνικού Κανονισμού Ασφαλείας. Η διατύπωση αυτή διευρύνει απαράδεκτα και μάλιστα χωρίς προσδιορισμό του εύρους, την αρμοδιότητα επί Κανονισμών Ασφαλείας και μπορεί να εκθέσει την υπηρεσία σε περιπτώσεις παραβιάσεων επί ζητημάτων που αδυνατεί να γνωρίζει και να ελέγξει, όπως Κανονισμοί Υγιεινής και Ασφάλειας για τους εργαζόμενους, Κανονισμοί σχετικοί με την εσωτερική δόμηση των εγκαταστάσεων κλπ.

6.      Επαναλαμβάνεται η διάταξη περί τήρησης των εκθέσεων ικανότητας των προϊσταμένων των οργανικών μονάδων ΠΣΕΑ Αποκεντρωμένων Διοικήσεων και Περιφερειών. Η επανάληψη είναι τυπικά ορθή, κατά το άρθρο 17, παρ. 2 του ΝΔ 17/1974, αλλά εδώ και δεκαετίες είναι κενή περιεχομένου, καθώς αφορούσε κυρίως τους προϊσταμένους ανωτάτους αξιωματικούς, που ανακαλούνταν από την εφεδρεία.

Δηλαδή διαπιστώθηκε ότι πρόκειται για μία προχειρότατη νομοτεχνικά εργασία, η οποία :

·        Δεν έχει καν υπ’ όψιν της την κείμενη νομοθεσία (τυπικούς Νόμους και Προεδρικά Διατάγματα), την οποία τροποποιεί ή καταργεί κατά το δοκούν, χωρίς καν να αναφέρει τις σχετικές διατάξεις.

·        Αγνοεί παντελώς τις διοικητικές και λοιπές επιπτώσεις των νέων ρυθμίσεων.

·        Δεν θέλει καν να γνωρίζει τις απόψεις των συναρμοδίων φορέων (Υπουργείο Εθνικής Άμυνας) ή της «μεταρρυθμιζόμενης» υπηρεσίας, καίτοι αυτές υπεβλήθησαν έγκαιρα, με σαφήνεια και εμπεριστατωμένα.

Δεδομένων των ακατανόητων αυτών χαρακτηριστικών, αναζητήθηκε η εξουσιοδοτική διάταξη, βάσει της οποίας εξεδόθη το Προεδρικό Διάταγμα. Εδώ είναι που από τον όνυχα φτάσαμε στον …λέοντα του νομοθετικού και διοικητικού παραλογισμού, που φτάνει, αν δεν υπερβαίνει, τα όρια της συνταγματικής εκτροπής:

Με τον Ν. 4178/2013, άρθρο 54, παρεσχέθη ευρύτατη εξουσιοδότηση στα Υπουργεία για την αναθεώρηση των Οργανισμών τους. Η εν λόγω εξουσιοδότηση ωστόσο είναι διατυπωμένη με τόσο γενικό και αόριστο τρόπο, ώστε να είναι αμφίβολης συνταγματικότητας, καθώς δεν φαίνεται να ανταποκρίνεται στις προϋποθέσεις χορήγησης της ειδικής νομοθετικής εξουσιοδότησης για έκδοση κανονιστικών διαταγμάτων, όπως αυτές οριοθετούνται στο άρθρο 43, παρ. 2 του Συντάγματος. Συνεπώς η οργανωτική υποβάθμιση της οργανικής μονάδας ΠΣΕΑ του Υπουργείου μας σε Τμήμα, καθώς και η μη υπαγωγή της απ’ ευθείας στην πολιτική ηγεσία κατά το ΝΔ 17/1974 ενδεχομένως στερούνται συνταγματικότητας.

Τις ως άνω αμφιβολίες για την συνταγματικότητα της εξουσιοδότησης ενισχύει το γεγονός ότι το άρθρο 54 δεν περιλαμβανόταν στο αρχικό Σχέδιο Νόμου και ως εκ τούτου δεν υπέστη την βάσανο ούτε της πρότερης δημόσιας διαβούλευσης, ούτε του συστηματικού έλεγχου από την Επιστημονική Υπηρεσία της Βουλής, αλλά ούτε και υπήρξε αντικείμενο συζήτησης στην αρμόδια Επιτροπή της Βουλής, ώστε να κληθούν να καταθέσουν τις απόψεις τους οι διάφοροι εμπλεκόμενοι φορείς και επιστημονικές οργανώσεις. Και αυτό παρά τις σοβαρότατες και οριζόντιου χαρακτήρα επιπτώσεις της ρύθμισης επί του συνόλου της εγχώριας δημόσιας διοίκησης.

Περαιτέρω η ως άνω διαδικασία είναι σαφές ότι αντίκειται ευθέως στο άρθρο 88, παρ. 3 του Κανονισμού της Βουλής, που απαγορεύει απόλυτα την κατάθεση τροπολογιών άσχετων με το κύριο αντικείμενο του νομοσχεδίου. Η απαγόρευση αυτή γίνεται ευχερέστερα κατανοητή σε συνδυασμό με την διάταξη της παρ. 1 του ιδίου άρθρου, που ορίζει τα της φύσης των τροπολογιών. Στην συγκεκριμένη περίπτωση παραβιάσθηκε και η διάταξη της παρ. 2, εδ. 2 του αυτού άρθρου, διότι δεν κατατέθηκε η προβλεπόμενη μελέτη επιπτώσεων.

Ακόμα όμως και αν γίνει οριακά δεκτή η συνταγματικότητα της ως άνω νομοθετικής εξουσιοδότησης, αυτή δεν νοείται να είναι τόσο ευρεία ώστε να καταλαμβάνει την παρέμβαση, μέσω της διατύπωσης, της σιωπηλής ή ρητής κατάργησης αρμοδιοτήτων ή άλλως πως, επί δημοσίων πολιτικών, οι οποίες καλύπτονται νομοθετικά από παλαιότερη ειδική νομοθεσία, όπως η Πολιτική Σχεδίαση Έκτακτης Ανάγκης.

Συνεπώς η διαφοροποίηση που παρατηρείται στις αρμοδιότητες του Τμήματος ΠΣΕΑ στον νέο οργανισμό του Υπουργείου Εσωτερικών δεν καλύπτεται από την νομοθετική εξουσιοδότηση με βάση την οποία καταρτίσθηκε αυτός και ενδέχεται να δημιουργήσει σημαντικά προβλήματα στην άσκηση της σχετικής δημόσιας πολιτικής.

Ψάχνοντας λίγο περισσότερο τις διαδικασίες, πληροφορηθήκαμε ότι, όταν κάποια υπηρεσιακά στελέχη του Υπουργείου Εσωτερικών επεσήμαναν πρακτικές και μόνο πλευρές των δυσλειτουργιών που επίκεινται σε επιφανές στέλεχος του Υπουργείου Διοικητικής Μεταρρύθμισης, εκείνος απάντησε ότι αυτός γνωρίζει το ορθόν, διότι συνομιλεί και συμβουλεύεται τους …Γάλλους της Task Force…

Το τραγικότερο των συμπερασμάτων δεν αφορά σε μία ελάχιστη και ούτως ή άλλως (άδικα, κατά την άποψή μας) απαξιωμένη, μικρή υπηρεσία, αλλά στην ίδια την θεσμική λειτουργία της νομοθετικής εξουσίας στην χώρα μας, η οποία έχει παραδώσει απολύτως, ως φαίνεται, τον συνταγματικό της ρόλο στην εκτελεστική. Εξ όνυχος, λοιπόν, τον λέοντα…